2022 年 3 月 17 日

中共中央办公厅、国务院办公厅

印发《全民所有自然资源资产所有权代理机制试点方案》

各地区、各部门要认真贯彻落实

并开展试点

从而深化“主张所有权、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”20字方针

落实自然资源资产所有者权益

所以

为什么要开展这项工作？

这项工作是什么？它是如何完成的？

与现行的分级管理制度有什么区别？

作者曾经解读过

↓↓↓

一、准备背景

01

思想领导

2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上的讲话中指出：“湖泊、湿地过度利用的一个重要原因是产权和管理不到位。 最终直接行使所有权的是中央部门。 责任，还是授权一定级别的地方政府行使所有权责任？ 所有权、使用权、管理权之间的关系是什么？ 如果产权不清，权责不清，保护就白搭。”首次提出所有权是由中央直接行使还是授权地方政府行使”。从此，所有权问题已多次被提出。

02

行动有指导

2015年，《生态文明体制改革总体方案》明确，“对全民所有的自然资源资产，根据不同资源类型及其在生态、经济、国防等方面的重要性，研究落实中央和地方分级代理所有权责任制度，实现效率与公平相统一，正式提出“地方政府通过分级代理行使所有权”的构想。

2019年，《关于协调推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出，“明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使自然资源资产产权制度改革的指导意见”。全民所有的自然资源资产所有者的责任。研究设立国务院自然资源行政主管部门，行使全民的权利。” 所有自然资源资产所有权的资源清单和管理系统。 探索建立委托省、市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清查和监督管理制度，法律授权省、市（地）、县级特定自然资源除外进一步明确了中央政府直接行使所有权的代表主体和地方政府代表其行使所有权的主体。

2022年，《全民所有自然资源资产所有权代理机制试点方案》要求在全国范围内开展试点，落实自然资源资产所有者“主张所有权、行使权利”的权益。享有权利、履行义务、承担责任、落实权益。”

生态文明

产权制度改革

03

行为受到引导

宪法规定，“矿藏、水流、森林、山岭草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，即全民所有； 依法属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等除外。

《民法典》规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有，即全民所有。 国有财产由国务院代表国家所有；

宪法

民法典

04

问题起主导作用

长期以来，我国自然资源资产数量庞大、种类多样、分布广泛。 由各级政府分级管理，管理专业性强。 全部国有自然资源资产的占有、使用、处分、收益等难以直接行使。 权利带来了一系列问题。 详情如下：

自然资源资产

公地悲剧

2. 重要概念

“全民所有自然资源资产所有权委托代理机制”是指现行全民所有自然资源资产分配管理制度，明确了委托人、受托人（行使人）、具体内容等。所有权的行使和受托人。 权利义务、委托管理办法和考核要求等，实现全民所有自然资源资产所有权统一行使的工作机制。 相关概念如下：

三、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，以所有者责任为主线，以自然资源名录为基础，排查监测、确权确权。以登记为基础，以落实产权主体为重点。 明确自然资源资产权属，依法行使所有者权利，实施有效管理保护，加强考核监督，为有效落实和维护国家所有者权益提供有力支撑促进自然资源资产高效配置、保值增值，推动生态文明建设。 。

4. 预期目标

到2023年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的股权委托代理机制。 产权主体全面落实，管理权责更加清晰，资产家族背景基本清晰，资源保护更加有效，资产配置更加高效。 高效受托代理资产，收益管理体系更加完善，考核评价标准初步建立，业主权益得到有效保障，形成了一批可复制推广的改革成果和实践经验为全面落实业主责任统一行使和相关法律法规的修改完善工作积累了经验。

五、实施内容

对土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水体、国家公园等全民所有的八类自然资源资产（含自然生态空间）开展所有权代理试点。 主要任务包括编写计划、列出清单、制作报告以及构建系统以使其可操作。 具体内容如下：

六、组织保障

各地有关部门要认真组织推进试点工作。 建立自然资源部牵头的试点工作部际协调机制。 试点地区要建立相应的协调机制，推动相关工作。 鼓励差异化探索，发现问题及时纠正，重大事项及时按程序报告党中央、国务院请示。

七、与现行分级管理的区别

01

管理主体不同

传统的层级管理主体包括中央、省、市、县、乡五级政府以及所有与资源相关的部门。 根据《指导意见》，除法律授权外，委托代理人行使所有权只能到省、市（地）级政府。 对于特定的自然资源（如国家公园、大河），只涉及少数特定部门，如林业、草原、水利部门等。

02

管理对象不同

在传统的层级管理中，管理的对象既涉及所有权（权利），又涉及行政监督权（权），既涉及国家所有，又涉及集体所有，既涉及自然资源，又涉及自然资源资产。 两者密不可分，而且经常交叉，很容易混淆。 在委托的情况下，管理对象仅为全民拥有的自然资源资产的所有权，以及由所有权衍生的占有、使用、收益、处分等权利，管理目标更加明确、清晰。

03

管理范围不同

行政分级管理的范围一般按照宪法的规定确定，并严格遵守法定行政区划的范围。 委托管理范围可以根据行政管辖范围、具体自然资源类型和单位确定，也可以跨行政区域和流域，如国家公园、主要河流、国有重点林区等。

04

不同的授权方式

管理权限需要以特定方式创建、委托或转移，无论是管理所有权还是行政事务。 在传统的层级管理情况下，放权主要是通过法律法规、上级发布的政策文件等，一般只有笼统的规定。 委托的情况下，除法律、法规和文件外，委托人还可以通过签署委托书的方式委托、授予管理权。 不同省市可以委托不同的内容和权力。 它针对性强，比较灵活，可以动态调整。

05

不同的管理风格

由于受托机构的管理对象是所有权及相应的产权，地方政府（代理人）在实施具体管理行为时主要采用资产管理方式。 例如：在资产处置方面，通过签订合同等民事手段明确双方的权利和义务。 基于所有权创建使用权后，使用权可以自由转让，无需每次交易都经过政府批准。 这更有利于产权的平等保护和流通，更有利于充分发挥市场配置资源的决定性作用。 在传统的层级管理机制下，地方政府在实施具体管理行为时主要采用行政管理手段，包括行政许可、命令、裁决、强制、处罚等。等），每一笔交易都必须经过政府重新审批，且权利的流动性较差，难以形成有效的产权激励。

06

不同的评估和监督方式

在分级管理的情况下，通常根据地方政府或相关部门的整体行政效能进行综合评估。 如果是委托，可以根据委托内容和委托时的要求对代理人进行更具体的评估。

07

不同的收益管理分配机制

委托的情况下，责、权、利应当相匹配，建立相对独立、特殊的对应关系。 赋予什么权利、分配什么责任，产生的效益也应该优先于相应权利的实现和责任的落实。 例如，委托特定省市县重点落实生态保护和资源保护责任的，相应的资源资产收入优先用于相关工作； 如果不能保证资金或合理的收入分配，委托代理关系就难以建立和稳定。 在传统的分级管理情况下，行政管理的职责和权利通常纳入行政预算总体预算，可能不能完全满足自然资源资产保护和生态修复的需要。 无论收入多少，都必须落实行政管理责任。

综上所述，基于所有权委托的“层级代理”比传统的“层级管理”更有利于区分和明确地方政府和各级部门在所有权管理和行政监督权方面的责权利和利益。 只有权责明确，监管才能更加有效落实受托代理资产，生态文明建设的目标才能实现。

笔者在上一期《权益探秘丨解读自然资源资产产权制度改革》中提到，自然资源作为社会经济发展的基本要素，当进入社会生产环节或社会流通环节。 而其价值属性是通过市场交易过程体现出来的，而产权制度是实施公平、合理、有序的市场交易的重要保障。 随着机构改革的深入，2018年自然资源部成立，确立了两个统一职责：“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。国土空间用途管制和生态保护修复”，即全民所有自然资源资产所有者代表得到明确，标志着自然资源集中统一管理体制基本建立。资产。 但由于机构改革前对自然资源实行分部门管理，对全民所有自然资源资产的管理长期存在不满。 例如，经营性资产进入市场手段单一、市场监管体系不完善等，阻碍了自然资源资产产权制度改革，不利于资产管理。 实现自身的经济、社会和生态价值。 因此，本次试点意义重大。 这是自然资源部成立后最重要的制度探索。 这关系到政府未来如何行使监管权。 还关系到生态文明建设、资源转化为资产的实施效果。 资产保值增值的目标值得每一位自然资源工作者关注、探索和实践！

结尾

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