一、部分省市积极探索第三方资金监管。

2018年，国务院办公厅印发《关于规范校外培训机构发展的意见》（简称《意见》），要求地方教育行政部门加强与财政部门的配合，探索如何规范校外培训机构发展。建立学杂费专用账户，严格控制账户最低余额和大额金额。 资金流向等措施加强校外培训机构资金监管。 截至2020年底，全国多地出台相关政策，对校外培训机构预付费进行监管。 通用模型如下：

一是省政府统筹实施各行业预缴资金查询和动态监管。 上海市政府颁布《单用途预付消费卡管理规定》，建立单用途卡协同监管服务平台。 市商务部门负责组织平台建设、运营和维护。 监管平台和相关投诉举报平台等信息系统互联互通。 对商业、教育领域违法单用途卡经营活动的行政处罚，由市场监督管理部门实施。

二是地级市、区（县）教育行政等相关部门共同实施教育培训机构经费监管。 浙江省杭州市教育局等六部门发布通知，培训机构与银行签订委托监管协议，银行按照协议向教育主管部门推送学费专户信息； 四川省攀枝花市、山西省运城市等全国30个省、75个地市、300多个教育行政部门和工商银行上线了“教育培训云”资金监管平台; 长沙市望城区教育局已为105家培训学校开设监管账户，所有收取的学费先转入监管账户，然后平台将资金分期划入结算账户。 结算账户将设立资金变动预警机制，办学过程中保留“最低余额”。

三是民间组织采取行业自律的方式，推行“互联网+银行”模式对预付款进行监管。 广东省深圳市消费者委员会、市教育培训行业协会为教育培训行业预付费消费增设保险，引入“科成宝”、中国银行作为合作伙伴。 在“课程宝”上购买课程的消费者可以申请预付款，申请成功后，消费者支付的预付款将转入中国银行监管的账户。 当消费者确认参加课程时，课程费用将转入机构账户。

四是预付费资金托管完全由互联网金融实现。 支付宝与“小宝在线”联合开发“学费码”，用于教育培训机构的学费监管。 消费者通过“学费码”将学费存入支付宝，学生根据教学进度分期付款给教学培训机构。

二、校外培训机构第三方资金监管仍面临一些突出问题

实施第三方资金监管是新时代校外培训机构治理的重要手段，但在实践中也面临一些突出问题。

（一）专用账户监管未能实现实时精准

早在2014年，重庆就出台政策，明确规定非学历教育培训机构的培训费用要采取专门存款账户监管制度，对大额资金流向进行随机抽查。 调查显示，全市校外培训机构专户覆盖率达到90%以上，对防范机构金融风险发挥了重要作用。 但随着时代的发展，专户信息沟通不畅、大额资金流动监管不及时、学费缴存不清等问题依然较为明显。 机构资金链断裂，主办方收费无法提前预测。 监管风险加大。 目前，大部分省份正在实施校外培训机构培训费用专用存款账户监管制度改革。 学费全额存入专户，由主办方、主管部门和银行共同监管。 但不可避免的是，一些培训机构仍会存在秘密账户。 一些对策。 例如，将培训费存入私人账户、单节课加价、赠送部分课时、一次性签订多份合同等方式可以抵扣逾期费用或私自收取。 不签订消费者培训合同、不索取发票凭证是退款过程中经营者与消费者之间最大的矛盾和问题。

（二）最低余额保障制度抗风险能力不足

在专户的基础上，虽然有些地区还建立了最低余额保障制度，要求专户中培训费存款的最低余额应能保证培训机构6个月的正常运营，但这一制度已与专用账户同步。 但最低余额大多根据初始设立规模确定。 随着机构培训规模扩大、地点增多，最低余额保障并没有相应提高，导致抗风险能力减弱。 以某培训机构为例，按照审批时的初始规模，维持运营6个月所需的最低余额为100万元。 但按照目前每月500万元的运营成本计算，维持机构运营6个月，需要缴纳3000元。 需要缴纳1万元的保证金，一些大型连锁、集团经营的培训机构甚至需要缴纳上亿元的保证金。 如此一来，如果校外培训机构经营不善、跑路，账户中的最低余额保障就只是杯水车薪，根本无法解决实际问题。

（三）违法机构影响第三方基金监管政策落实

全国合法机构数量普遍少于非法机构数量。 法人院校的办学行为总体较为规范。 如果仅在合法机构实施第三方基金监管，势必会导致非法机构疯狂增长，出现劣币驱逐良币的现象，最终影响基金监管政策的实施。 非法机构治理难的主要原因是：一是部门间协调执法不合力。 其次，教育部门缺乏有效的行政处罚政策依据。 三是教育部门缺乏行政执法专业人员，执法经验不足。 教育部门通过专业考试和认证的执法人员很少，没有接受过系统的法律法规和执法程序的培训。 执法过程的合法性难以保证。 非法机构一旦被关闭或取缔，学生和家长将无法退还费用，仍需主管部门协调并承担责任。

（四）各地推进第三方基金监管缺乏统筹协调

现阶段，各地在推进校外培训机构资金监管方面都有不同的力度和方式。 从推动主体来看，由省级政府整体推动的省市很少，大多数是由地级市和区县教育行政部门推动，完全由民间或互联网金融独立推动的更是少之又少。 因此，政府对所有法律机构都有强制性要求。 纳入资金监管，有的机构采取自愿参与的方式，有的采取新机构试点与老机构自愿参与相结合的方式。 合作银行方面，少数省市由教育部门指定唯一合作银行进行学费监管； 大部分省市允许校外培训机构自主选择银行； 一些省市由主管部门筛选认定一批合作银行，然后由机构自主选择一家委托监管。 在学费转移方式上深圳培训学校跑路，部分省市采取消费者确认上课后“一课一缴”模式； 部分省市采取一周、一个月、三个月的分期付款方式。 在设立学费监管专用账户方面，一些省市将学费专用账户、结算账户和最低余额账户合并起来统一管理； 一些省市分别设立监管账户和最低余额账户。 第三方资金监管的深化，影响了校外培训机构资金使用的灵活性。 机构本身本身就不太愿意。 如果同一省级行政区域内的资金监管方式缺乏协调，执行过程中机构尤其是一些跨境机构的阻力会较大。 区县大型机构在制度、财务、资金等方面难以适应多条线、多模式、多账户的调整和管理。

三、政策建议

（一）完善专用账户监管制度

校外培训机构应当在政府认可的银行开设专门账户。 同一区、县（自治县）内，培训机构只能选择一家银行开立培训费专用账户。 省级教育部门可以向专业机构购买资金监管网络平台服务。 建议向率先推出“企业码”的浙江省学习，从结构功能、模式效率、制度机制三个方面探索创新“学费码”研发。 “学费码”的设计需要明确政府、银行、机构、消费者各自的权限、信息推送内容、数据安全等内容。 消费者可以通过“学费码”了解各机构的收费及退费规定、基本资质、年检信息等，并可直接扫码缴纳学费、签订合同、核销课时、办理退款等。 监管部门可以通过“学费代码”了解培训机构的资金安全程度。 一旦出现大额资金流向和最低余额指标异常，“学费码”可以直接显示预警。 各地主管部门在市场监管部门指导下，结合实际情况，对教育部印发的《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》进行了修改完善，并协调完善。与第三方资金监管相互促进，优势互补，化解退款难。 维权难问题，保护消费者合法权益。

（二）优化最低余额担保来源、标准和用途

《民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》明确规定，民办学校每财政年度终了，应当按照不低于25%的比例提取发展经费。净资产或净收入的年度增长。 考虑到校外培训机构基本建设和维护项目较少，流动资金需求较大，发展资金的使用范围可进一步扩大，在合规的基础上应充分考虑主办方的实际困难与法律法规。 例如，发展基金可以在最低余额保障、教师福利保障等方面用于促进学校发展。 最低余额担保金额可参照上海市教委等9部门联合印发的《关于暂时调整民办培训机构学习担保金缴存比例的通知》的规定：“对于成立不满1年的机构此前，学习保障金缴存比例可调整为不低于机构注册资本或创始资本的2%；成立满一年的机构，学习保障金缴存比例可调整为不低于2%。不超过该机构上一年度学杂费总收入的2%。学习保障资金的具体最低限额没有限制。 培训机构遇到经营困难时，可向主管部门申请使用“最低余额专户”中的担保资金支付教职工工资、培训场地租赁资金等。

（三）高度重视非法校外培训机构治理

建议国家明确限制教育部门对中小学生文化课程教育培训的许可范围，协调梳理各类培训机构的服务类型和审批部门，明确各培训机构的监管职责。严格落实“谁审批、谁监督”，消除管理盲点。 尽快修订完善《教育行政处罚暂行实施办法》，对警告、罚款、停业整顿、取缔、关闭等行政处罚提供具体操作指导，出台《教育行政处罚管理办法》 《校外培训机构黑白名单》规定了查处非法校外培训机构的政策。 地方政府牵头搭建校外培训机构监管信息交流平台。 有关部门每月按时通报违法机构查处情况。 教育行政部门负责将牵头查处的违法培训机构信息和处罚意见上传系统，实行集中管理、统一市场监管。 该部门牵头综合执法。 各级政府官方宣传平台均设立专门版块，公示校外培训机构相关信息，让非法机构无处藏身。 例如，公布黑白名单。 白名单内容包括机构名称、审批机关、各校区地址等； 使用“学费代码”等官方信息进行第三方资金监管。 省级教育部门滚动开展民办教育管理人员政策培训，定期、不定期组织专家组深入区县进行现场执法指导，全面提升系统内部执法能力。

（四）充分发挥民办教育联席会议制度作用

建议各级政府充分发挥民办教育联席会议制度作用，加大对校外培训机构第三方资金监管的推动和协调力度。 提高政策协调水平，省级民办教育联席会议要对制定经费监管政策、建立经费监管平台等重大事项进行统一决策。 如果各区县采用不同方式进行资金监管，不仅监管部门难以实现数据交换和协同处理，而且机构可能因不同地区政策标准不同而创造新的违法转移支付。 政策制定必须考虑大型机构和小型机构面临的不同情况。 只要能达到“先行收费监管”的目的，形式和机制就可以更加灵活，让机构根据基金的实际情况选择基金监管模式。 如果第三方资金监管平台的建设完全由政府部门负责，人力成本和财政支出将会很大，会增加政府的负担，不利于培训市场的自动调节； 仅靠银行建设并不能保证培训机构数据的真实性和准确性。 安全; 单纯依靠互联网金融平台可能会导致平台自身抗风险能力不足、学费投资被挪用、虚拟平台违约、信息泄露等风险。 建议省级政府向专业机构购买资金监管平台服务，银行仅履行资金留存和支付功能。 如果政府部门指定一家银行负责学费监管服务，很容易形成垄断，损害政府的公信力。 建议地方民办教育联委会加强合作银行的资质审核。

（五）加强校外培训机构内控和行业自律

校外培训机构规范发展不仅需要加强政府监管，还需要加强机构内控和行业自律。 当前校外培训机构的发展趋势是集团化、跨省区跨地区一体化、线上线下一体化。 但机构内部管理普遍存在财务信息不透明、机构资金与其他经营主体资金往来不规范、教育发展投入不足、不转型等问题。 营利性与营利性管理模式雷同等问题，大大增加了办学风险，影响机构运行效率。 主管部门要督促校外培训机构制定财务风险管理和内部控制措施，从各方面识别、计量、评估、监测和应对风险，有效防控风险； 鼓励民办教育协会等行业组织、专业机构引导校外培训机构加强行业自律，坚持公益性教育。 例如，完善行业自律标准、加强行业诚信体系建设、协调解决服务纠纷、公布行业白名单、参与违法机构治理等。

（作者佘宇是国务院发展研究中心社会发展研究部研究员深圳培训学校跑路，阙明坤是浙江大学教育学院博士后、苏州大学智库研究员，高俊华（重庆市教育科学研究院研究员）

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