原标题：探寻地方政府专项债券管理之道

　　地方政府专项债券发行是近年来中国财政和金融领域的重要创新之举。自2015年开始发行以来，规模迅速扩大，2019年达到2.15万亿元，为4年前的21倍多，力度非常大，从而推动地方政府专项债券成为中国债券市场的第一大券种。目前，地方专项债在地方债中的地位越来越重要，并已在增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求、推动经济持续健康发展等方面发挥了重要作用。

　　在前门越开越大的情况下，如何健全专项债券风险防控机制，有效防范风险，成为当前地方专项债券管理中关键而迫切的现实问题。为全面深入探讨上述问题，今年以来，财政部政府债务研究与评估专项工作办公室和中国财经报社联合打造了“中债智汇高端沙龙”，并分别以地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理、地方政府专项债券项目绩效管理和完善地方政府专项债券偿债机制为主题举办了三期研讨会。

　　参加研讨会的包括财政部、国家发改委、交通运输部、中国银保监会和中国证监会等中央部委的相关负责人，国内多家金融机构和中介机构人士，部分省市财政部门相关负责人，以及科研院所专家学者，每期均有100余人参加，可以说高朋满座。研讨过程中，与会者围绕会议主题，从宏观到微观，从政策到实践，从国内到国际等多个视角展开讨论，气氛热烈、成果丰硕，凝聚了各方智慧和共识，深化了对于加强地方政府专项债券管理的认识，为下一步的制度建设提供了有益借鉴和参考。

　　加强专项债券及项目全生命周期风险管理

　　6月15日举行的中债智汇高端沙龙第一期“地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理研讨会”指出，加强专项债券及项目的全生命周期风险管理是防范化解重大风险的必然选择，是稳定经济增长的重要抓手，是落实全面实施预算绩效管理的内在要求。为此，应该坚持总量管理，保持专项债的规模处于合理水平；坚持举债与偿债能力相匹配，实现全生命周期的管理；坚持硬化预算约束，要实现专项债券年度的收支平衡；坚持项目与债券周期匹配，避免期限错配的风险。

　　对于地方专项债券的管理，会议认为，要坚持高质量发展目标，完善专项债券管理的制度体系。必须按照市场化、法治化改革方向，让市场在专项债发行定价中起决定性作用；必须从全面金融开放的高度推进地方政府债券市场对外开放，使推进地方债券市场开放成为提升我国债券市场管理水平的一个重要抓手；必须坚定不移地推进信息公开，打造阳光债务、透明债务；必须坚定不移地推进风险防控，守住专项债券不发生重大风险的底线。

　　地方财政部门相关负责人就各自实践中取得的经验进行了介绍，并结合其中遇到的问题提出了许多中肯、有价值的意见建议。

　　与会者还从理论和实践层面就地方政府专项债券的性质及使用方向、如何选择项目使其覆盖项目成本、额度分配、信息披露、发行和交易、项目风险防控等，进行了讨论并提出意见建议。

　　地方专项债券绩效管理需关注四项关键指标

　　9月21日，以地方政府专项债券项目绩效管理为主题，举办了中债智汇高端沙龙第二期“地方政府债券市场构建及项目绩效管理研讨会”。会议围绕如何做好地方政府专项债券项目绩效管理的目标定位、指标设计，更好地实现其市场价值进行了深入研讨并提出意见建议。

　　会议指出，近年来，财政部会同有关部门积极构建规范的地方政府举债融资机制，大力推进地方专项债券管理改革，目前已形成覆盖限额管理、预算管理、债券管理、风险管理、信息公开、监督问责等环节的“闭环”管理制度体系，为规范专项债券使用、提高债券资金效益、加强债券风险防控、支持债券市场发展奠定了重要基础。从总体上讲，专项债券管理成效明显，风险总体可控，市场反应正面，对于深化供给侧结构性改革、促进扩大有效投资、支持经济社会发展等发挥了积极作用。

　　但同时，一些地区部分专项债券项目存在安排不尽合理、偿债机制不健全、风险防控意识欠缺、支出进度缓慢、配置效率低下、资金使用效益不高等问题。如何通过加强项目绩效管理做好专项债券风险防控，解决上述问题，成为社会公众关注的焦点，也是此次专项债券研讨会的核心议题。

　　会议认为，地方专项债券项目绩效管理既要遵循一般项目绩效管理的基本原则，又要立足自身特点，重点应关注代际公平和偿债风险，其中主要包括四个关键指标：一是偿债来源。确保专项债券项目具有稳定可靠的项目收益，保证偿债来源的真实有效。二是融资与项目收益平衡。一方面要坚持总量平衡，确保融资规模与项目全生命周期预期收益相匹配；另一方面要保持结构平衡，确保专项债券期限与项目期限相匹配，防范期限错配风险。三是成本。债券资金使用具有有偿性，不同于一般财政资金，它涉及资金的“借、用、管、还”全流程，更需关注成本和融资必要性。四是支出属性。发行债券举借债务是对未来财力的透支，必须是能够产生代际效益的公益性资本支出，不能是当期消耗的经常性支出，防止寅吃卯粮，损害代际公平。

　　关于地方政府专项债券项目绩效管理的目标定位，会议认为，专项债券项目应按照公益性资本支出的预算编制要求，对整个项目实行滚动管理；健全项目全过程、全链条“闭环”管理的绩效管理体系，对项目开展事前绩效评估论证、事中绩效监控和事后绩效评价，合理开展绩效评价结果的应用；实施专项债券项目持续信息披露，包括项目的立项、建设、运营及收益、资产情况，以及服务对象满意度等，通过完善公众监督机制倒逼债券资金提高配置效率和使用效益。

　　与会专家还就地方政府专项债券项目绩效管理的指标体系设计、更好地实现地方政府专项债券项目的市场价值等问题进行了讨论，并提出了许多具体的、建设性的意见建议。

　　完善地方专项债偿债机制要做大分母、做优分子

　　11月16日举行的中债智汇高端沙龙第三期“地方政府专项债券偿债机制研讨会”认为，在当前去杠杆和房地产调控等政策背景下，专项债券偿债来源单一、规模不足等问题突出，偿债压力逐步加大。特别是今年以来，中央允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，范围也由最初的4个领域扩大到10个。这些措施在进一步提升专项债券积极作用的同时，也意味着偿债压力和风险进一步加大。

　　防控专项债券风险的重要指标是债务率，分子是专项债券债务余额，分母则是地方政府性基金预算。在分子较大幅度增加的情况下，只有分母相应扩大，风险水平才能保持相对稳定或缓解。因此，如何扩大专项债券的偿债来源、完善专项债券偿债机制，成为确保中央提出的地方政府债务风险防控底线不动摇的客观要求，也是此次研讨会的主题。

　　会议强调，举债和偿债能力相匹配是市场经济必须遵循的规律和法则，是契约精神的重要体现，在法律层面也有明确规定。2014年修订的预算法明确规定，“政府举债必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源。”政府作为社会信用的引领者和经济秩序的维护者，必须大力践行契约精神，维护法律权威和政府信用，决不能够搞“庞氏骗局”之类的把戏。

　　党中央、国务院高度重视地方政府债务的风险防控，并提出严格要求，财政部也把“两个遵循”“一个敬畏”，即遵循经济规律、遵循市场规律、敬畏法治精神作为制度设计的原则，加快构建并不断完善地方政府专项债券管理机制，确保实现法定限额内政府债务不出现任何风险的目标，其中对于偿债责任、偿债资金来源及偿还方式等都作出了明确规定，努力实现制度设计的科学性和债务管理的可持续性。

　　会议认为，要从宏观层面为专项债券的可持续发展拓展新的空间和领域。在坚持举债规模和偿债能力相匹配的前提下，专项债券的发行和使用范围要更好地与国家的区域均衡发展、城镇化战略相结合；在符合专项债券发行和风险管控条件的前提下，使用方向上更多地向乡村振兴、水利和交通运输等涉及国计民生的重要领域和重大项目倾斜。这将有助于优化专项债券的区域结构，为充实拓展债券偿还资金的来源打下更加良好的基础。

　　对于完善专项债券偿还机制，与会者从健全专项债券项目收益机制、使用者付费机制、建立偿债准备金、合理有效归集各类专项收入、用好政府补助资金、专项债券项目收入实现后的赎回、降低专项债券使用成本等方面提出了许多有价值的意见和建议。

　　对于地方专项债券管理，与会者提出了很多具体建议，包括提高资源配置效率、压实偿债主体责任、增强金融机构和中介机构正向激励等。