原标题：闲置用地管理制度再完善 监管部门重点研究《城市房地产管理法》相关法条

　　在土地资源的集约节约利用愈发成为经济和社会发展有关政策的前置条件和红线的背景下，闲置用地管理制度的进一步完善已经在监管层的考虑之中。在将对“批而未供”土地进行集中清理的同时，闲置用地的管理，也有望进一步优化。

　　《中国经营报》记者获悉，自然资源部正会同有关部门，研究《城市房地产管理法》有关闲置土地的条款，结合土地二级市场建设推动修改完善闲置土地管理制度。同时，再通过“增存挂钩”等机制设计，引导、督促地方政府及时清理闲置用地。

　　对于此前全国人大代表提出的根据土地用途不同约定不同期限等有关闲置用地的认定、处理建议，自然资源部回复称，这可能导致的直接后果将是不少项目供地后长期处于未动工的状态，与供地的初衷相悖。

　　完善管理

　　“在集中清理批而未供土地的同时，部里面也要求集中对闲置用地根据成因等进行分类，尽快解决，该开工的要开工，该收回的要按照程序收回。”12月3日上午，一位东部某省自然资源厅的内部人士告诉本报记者。

　　与此同时，作为全国土地资源主管部门的自然资源部，已经在考虑和研究通过上位法的修订，完善闲置用地的管理制度。根据记者掌握的有关情况，自然资源部会同有关部门重点研究的，是上位法《城市房地产管理法》中，与闲置用地处置有关的法律条款。

　　根据《城市房地产管理法》第26条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。这是认定闲置用地的重要法律标准之一。

　　多位城建、国土资源系统的人士告诉记者，从部委分工上讲，《城市房地产管理法》归口在住房和城乡建设部，但又涉及土地问题，因此，自然资源部在闲置用地的处置的有关条款上，须和住建部进行协调、商议。

　　此前，与《土地管理法》修订同步，《城市房地产管理法》也进行了修订，但此次修订是围绕征地制度的调整和改革展开，与闲置用地的处置无关。因此，现行《城市房地产管理法》关于闲置用地的认定标准、处置方式等法条，依然维持原有状态。

　　不过，由于《城市房地产管理法》对土地转让有投资必须达到25%比例的转让限制条件，土地产权人一旦出现资金问题造成土地闲置，没有其他途径对其资产进行保全。导致闲置土地处置在很大程度上形成政府难操作，产权人不满意、土地难利用的局面。

　　盘活利用

　　之所以自然资源部会同其他有关部门，对《城市房地产管理法》进行深入研究，即是由于尽快盘活闲置用地市场是核心目的所在。一位地方自然资源系统人士告诉本报记者，2017年起，原国土资源部在北京房山等34个试点地区组织开展了完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点，以期在不突破现行法律法规的前提下，探索促进闲置土地流转盘活的二级市场政策。

　　前述东部某省自然资源厅的人士则告诉记者，此次自然资源部提出完善闲置用地管理的同时，即已明确，在深入研究《城市房地产管理法》有关法条的同时，要结合土地二级市场建设推动修改完善闲置土地管理制度。

　　一位全国性房地产企业前期部门负责人告诉记者，在土地闲置的成因中，比较难处理的是因为政府原因导致的土地闲置，例如政府规划调整导致土地用途变更、拆迁未完成等，这个问题在实际的市场运行中是比较棘手的。“企业花钱拿的地，当然是不想闲置的。”

　　为解决这一问题，原国土资源部曾在制度层面进行过相关设计，即因政府原因闲置土地协议有偿收回制度，不过，很多地方和企业均向原国土资源部反映，这项制度存在不易操作等方面的问题。为此，原国土资源部还专门下发了《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》，对相关操作路径、标准等进行明确。

　　根据这份函件，对于因政府未按约定履行拆迁安置、前期开发、及时交地等义务而导致土地闲置的，政府应积极主动解决问题，与土地使用权人签订补充协议，重新约定“净地”交付期限，为项目动工创造必要条件；在约定的期限内仍未能达到“净地”标准，要明确造成闲置的政府及有关部门责任并依法处理后，方可采取协议有偿收回的方式处置等具体政策要求。

　　力度不变

　　实际上，无论是原国土资源部，还是自然资源部，都对闲置用地的问题保持高压态势。多位地方国土资源职能部门人士告诉记者，原国土资源部、现自然资源部多次组织开展闲置土地清理处置专项行动和典型案件挂牌督办，每年的例行督察中，闲置用地及其处置工作，都是工作要点所在。

　　同时，闲置土地处置工作也成为国务院大督查的重点督查内容，通过大督查督促地方处置整改了一批长期未得到解决的闲置土地历史遗留问题。不过，由于闲置用地问题的成因复杂，利益巨大，因此，在市场层面，也有不少呼声和建议提出，区别性进行制度设计，从而达到化解闲置用地问题的目的。

　　十三届全国人大温艳嫦等6位人大代表就曾联名提出建议，“根据土地性质和开发周期不同确定不同的闲置期限”。

　　中国目前实施土地用途管制的基本用地管理制度，从用途划分，国有建设用地的用途包括住宅、工业、基础设施、教育商业服务等。不少企业确实认为，根据土地用途的不同，开发周期等会有不同，因此，如果能够根据这些不同设定不同的闲置用地认定期限，而不是一刀切的以“出让后两年”为标准，市场操作就更有余地。

　　不过，针对温艳嫦等6位人大代表联名建议中的有关内容，自然资源部在回复中明确，未来政策和法律法规结构不会朝着这个方向进行调整。自然资源部在回复中称，不同土地用途、不同投资建设规模的项目的确存在不同的开发建设周期，在土地出让合同中应当根据实际情况约定不同的开竣工时间。但是土地供应的目的就是实施开发建设，超过约定的动工时间未按期动工本身就已构成违约行为，且将不能确保土地供应目的的实现。

　　“现行的规定是以动工时间满一年未动工作为闲置土地的认定标准，如果将部分项目的闲置认定标准调整为满两年或者更长时间，可能导致的直接后果将是不少项目供地后长期处于未动工的状态，与供地的初衷相悖。如果此类项目暂时没有动工建设的必要，为便于管理和节约集约用地，自然资源主管部门应当暂缓此类项目的土地供应，待时机成熟后再实施供地。”自然资源部在回复中称。