一、《收费公路管理条例》修订的艰难缓慢同撤销省界收费站工作的迅速行动形成鲜明对比

　　我国现有的收费公路制度架构是在2004年出台的《收费公路管理条例》基础上形成的。由于法规关于收费期限的设定难以适应路网快速变化的融资要求，公路机构普遍违规问题突出，由此降低了公路部门的社会公信力，同时加大了政策在需求侧的压力。需求侧减免通行费的压力和供给侧的投融资压力成为收费政策难以平衡的矛盾。政策调整总是难以统筹协调供需两侧的压力，顾此失彼情形多次反复出现。这对条例修订提出了紧迫要求。早在2013年5月，交通运输部发布《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》，向社会公开征求意见。几年来，条例修订在收费期限的设定这一核心问题争论不休，多次反复。2018年12月，《收费公路管理条例(修订草案征求意见稿)》同《公路法修正案(草案)》等“一法两条例”公开征求意见向社会公布。

　　2019年5月，国务院办公厅正式印发了《深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案》。2019年6月，发展改革委、交通运输部会同有关部门研究制定了《加快推进高速公路电子不停车快捷收费应用服务实施方案》。交通运输部和各地交通部门迅速响应，立即部署省界收费站的撤销和ETC技术的推广。ETC的巨大需求，引发市场强烈反响，科技和工程企业、银行等金融机构均磨刀霍霍，皆欲从千载难逢的机遇中分一杯羹。媒体对交通行业拥抱新技术的开放态度和提升路网畅通度的工作给予了一片喝彩。

　　透过当前公路收费技术的热潮中，我们不难看到收费公路领域技术推广与制度改革工作进程的巨大反差。为什么条例的修订那么艰难缓慢，而撤销省界收费站、推广ETC能如此雷厉风行呢？二者之间存在什么样的内在关系？

　　撤销省界收费站和推广ETC，不仅符合人们对速度和通畅的追求，同时顺应了当下人们对于未来智慧交通的憧憬，因而得到政府部门重视、受到市场追捧。但是撤销省界收费站和推广ETC作为收费制度改革的重要内容，其工作目标指向，同收费制度之间的应该是什么联系？撤销省界收费站，是否是开启收费制度改革的催化剂？这样重要的基本逻辑问题，却缺少关注讨论。

　　二、技术进步使得公路定价在协调车路关系上更为高效合理

　　收费技术本身并不是解决方案，必须要放在更大的视野里考虑，并与通行费的基本功能、方向策略相结合。采用新技术后，在很多桥梁、高速公路甚至街道上就可以更低的排他成本推行收费融资和定价，并根据交通情况的变化来确定收费。从经济学角度讲，公路使用费将收入流直接与公路的使用(需求)联系起来，使公路的收费定价与融资决策更为有效。

　　公路收费需要较高的技术条件与费用，存在多种技术解决方案。技术进步可以使经济上更为合理的定价机制能得到更广泛的应用。最简单、使用最广泛的方式是设立收费站。与设站收费相比，不停车收费技术(ETC)不仅减少了设施空间及人员要求，还有效减少拥堵，减少油耗污染、提高道路使用寿命，同时将间断交通流变为连续交通流，有效提高道路通行能力。另一方面，公路收费也不仅仅是收取通行费，还可以收取里程费。目前世界上最有效率的公路收费系统之一，是德国高速公路网面向重型卡车的收费系统。自2005年1月起，德国开始借助车载单元(OBU)和基于卫星的系统，对利用德国高速公路的、最大允许载重量在12吨以上的重型货车征收里程费。该计划利用车辆的实际行驶里程计算公路使用费，收费还会参考道路拥堵情况和车辆的环保性能(欧洲排放等级)。

　　技术进步对收费的意义不仅仅在于更快速通行和更低的收费排他成本，更为重要的是它可以推动更为合理高效的定价应用，能更精准的反映道路资源的使用和损耗，使得稀缺的道路空间更为合理地分配给车辆用户。很多采用电子收费系统的公路推行了拥堵定价和差异化收费政策，实现了峰谷时段交通流量的错配。这成为了目前国际上公路收费定价的主流趋势方向。收费技术的进步在推进定价机制完善、改善收支状况的同时，往往还会在交通管理、数据收集、物联网服务等方面拓展收益来源、创造价值增值空间甚至完善体制架构，从而进一步推动基础设施的商业化运营。技术的进步也使得公路定价可以同时实现更多的功能目标，准确反映车辆对道路的磨损程度、对环境的影响以及对路网利用程度和拥堵影响。

　　三、收费公路制度改革的核心在于正确的公路定价

　　深化收费公路制度改革，当前的工作重点在于《收费公路管理条例》的修订。《收费公路管理条例》修订多年未能完成，表面上看缘于不能平衡多方利益，本质上是对这项定价工具的内在规律和趋势方向理解认识深度不够，研究大大滞后于实践的需要。

　　取消高速公路省界收费站确是深化收费公路制度改革中的重要一环，也是目前交通主管部门落实国家政策、体现职能的主要工作抓手。《收费公路管理条例(修订稿)》第十七条明确提出，“收费公路除出入口外，不得在主线上设置收费站”。收费站附近由于停车收费造成的局部拥堵，可以通过收费技术的改进来逐步缓解。不同于出入口收费站，省界收费站位于高速公路主干道，对主线交通流具有较大的影响，撤销省界收费站减少了高速公路行驶中经过省界地区的停车、换卡、交钱和再重新启动，可有效降低高速公路的排队时间、减少事故发生、提高通行效率。同时，受高速起步价收费的影响，取消省界收费站也将进一步降低用户的使用成本。

　　尽管如此，相比收费站的局部拥堵，更普遍的拥堵是由公路的设计能力同车流量之间供需缺口造成的。通过新建和改扩建提高设施能力，是目前交通行业解决问题的主要方式。但是，定价也是影响车流量的重要因素。高效的定价可以调节拥堵，并获得更高的通行费收入，从而在政策目标上一举多得。不合理的定价反而会加重拥堵，甚至使得路网瘫痪。我国的节假日小汽车免费政策，极大刺激了本来就已经超出正常日期的节假日车流量，造成了路网的普遍性拥堵。很多成熟路段上的收费定价由于已经或即将收回投资成本，面临着取消收费或降低费率的压力。若从控制车流量和缓解拥堵的角度分析，这些路段恰恰需要费率水平相对较高的定价来调整，有助于实现更高效的车流量分配和路网资源配置。

　　在目前中国收费公路的制度改革中，理解收费公路定价的“高效合理”，核心是把握用路者付费和差异化收费。用路者付费不仅仅体现在为公路建设养护的融资收入贡献，更重要的是在资源配置和投资效率中的功能作用。政府提供者要根据公路资产的效益水平、利用好用路者付费这一机制来优化调整支出的优先顺序，促进有效投资和资产管理；差异化收费是用路者付费的细化，其目的应是进一步提高定价在资源配置中的效率，使得稀缺的公路空间能够有效分配给那些最需要它的用户。小汽车节假日免费等政策并不具备提高资源配置效率的作用，甚至相反。

　　《收费公路管理条例》修订进程中的困难，集中反映了政府在运用价格和财税政策工具而非依赖工程技术解决交通问题的能力亟需提高。要利用好定价这一公共政策工具，需要更新传统的工程技术思维。工程技术往往聚焦于单一的政策目标，按照这种思维来理解定价，往往把投融资和需求管理/资源配置割裂开来就事论事地讨论问题。而定价本可以把很多目标纳入到统一的政策框架中来实现。这是过去政策调整总是顾此失彼的认识根源。

　　四、在促进公路高效定价的前提下来考虑收费技术进步

　　从《收费公路管理条例(修订稿)》和国办文件《深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案》的政策逻辑来看，我们应该根据收费公路制度改革的需要来推进取消高速公路省界收费站和推广不停车收费技术。目前行业内外围绕着撤销省界收费站的工程和技术来开展工作，却很少围绕公路通行费的“功能”与“目标”来推进收费公路制度改革，特别是讨论如何根据公路通行费的政策趋势方向甚至协调车辆和基础设施关系的未来趋势来考虑收费方式的选择。

　　本次撤站工作体现了政府对新技术的包容开放态度，展现了技术进步对经济发展和社会生活带来的美好图景。就通行费的收取而言，除了人工收费和ETC，还有无感支付、扫码支付等收费技术，微信、支付宝同ETC的结合更是丰富了用户的消费体验。通过拆除省界收费站和全国联网为统一的标准体系创造了条件，但是如何兼顾技术的开放性和包容性也是重要的政策议题，特别是要考虑收费技术同电子车牌、FRID、自动驾驶等相关前沿技术之间的对接。

　　我们需要对各种先进的道路收费技术及其未来的发展方向了然于胸，为通过收费技术打开智慧交通大门的喝彩点赞，但更应该思考收费技术的根本功能目标。要理解撤销省界收费站和推广ETC对收费公路制度改革的深层次影响，关键是要明确收费公路制度改革的基本方向。

　　从《收费公路管理条例(修订草案征求意见稿)》看，收费公路制度改革应该围绕公路通行费这一定价工具，如何完善用路者付费、提高通行费的资源配置效率来展开。比如完善用路者付费原则，如何细化差异化收费，而不是简单的降价优惠。需要面对的难点问题是如何找到需求侧物流降成本和供给侧PPP融资之间的平衡点。收费公路的全国联网必然会对各地五花八门的差异化政策和管理体制产生冲击，为收费公路的制度完善暴露深层次问题、创造改进空间。

　　以取消高速公路省界收费站当作深化收费公路制度改革的核心和重点，难免有避重就轻之嫌。如果脱离了高效合理的定价机制，那么再先进的收费技术、再充分的数据、再广阔的技术想象空间都难免失去了基本意义。